2023年3月，在美國、英國和澳大利亞宣布建立“三邊安全伙伴關(guān)系”（AUKUS）并開展核潛艇合作的18個月后，三國領(lǐng)導人齊聚美國加州圣迭戈海軍基地，共同宣布了三國核潛艇合作的最終方案。鑒于三國核潛艇合作造成嚴重核擴散風險并引發(fā)負面連鎖后效，國際社會始終對此高度關(guān)切。而此次方案公布也意味著三國不顧國際社會的批評與反對，執(zhí)意將其合作進程推入實質(zhì)性實施階段，未來勢必將給核領(lǐng)域全球治理帶來政治、法律、技術(shù)等方面的多重困境。

一是在政治層面，美英澳核潛艇合作挑動陣營對抗、凸顯雙重標準，嚴重損害大國戰(zhàn)略互信，加劇核領(lǐng)域全球治理困境。三國所組建的AUKUS與“四邊機制”“五眼聯(lián)盟”一脈相承，都服從和服務(wù)于美國主導的“印太戰(zhàn)略”，旨在挑動地區(qū)陣營對立，進行地緣零和博弈。美國這種拉幫結(jié)伙炮制盎格魯-撒克遜“小圈子”，集中整合資源向“印太地區(qū)”傾斜，運用高新技術(shù)和戰(zhàn)略力量擴大其軍事影響力，將自身地緣政治利益置于核不擴散義務(wù)之上，將加劇各國的軍事對立和沖突風險，嚴重損害大國間戰(zhàn)略互信。

美英澳極力推進核潛艇合作也充分暴露了三國在防擴散問題上的雙重標準和虛偽本質(zhì)。美英口口聲聲要維護《不擴散核武器條約》（NPT），推動伊朗核問題全面協(xié)議對伊核計劃實施嚴格限制，但與此同時，卻向澳大利亞這個西方軍事盟國和無核武器國家轉(zhuǎn)讓數(shù)以噸計、豐度超過90%的武器級高濃鈾。這嚴重沖擊了以NPT為基石的國際核不擴散體系，直接損害國際社會推進核領(lǐng)域全球治理的努力。

二是在法律層面，美英澳惡意利用NPT未直接約束無核武器國家發(fā)展核潛艇的“漏洞”，強行援引國際原子能機構(gòu)全面保障監(jiān)督協(xié)議“豁免條款”，將給該機構(gòu)保障監(jiān)督體系帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

NPT并未直接限制無核武器國家發(fā)展核潛艇，國際原子能機構(gòu)根據(jù)NPT要求與無核武器國家之間簽訂的全面保障監(jiān)督協(xié)定也沒有就核潛艇反應堆中核材料保障監(jiān)督問題做出詳細規(guī)定，僅在其中第14條規(guī)定當事國可對其“不受禁止的軍事活動”中的核材料申請豁免保障監(jiān)督。三國宣稱遵守“最高的防擴散標準”，表示將援引全面保障監(jiān)督協(xié)定第14條與機構(gòu)談簽相關(guān)安排，但鑒于第14條本質(zhì)上屬于保障監(jiān)督的“豁免條款”，三國此舉無異于以保障監(jiān)督之名行豁免核查之實，其實質(zhì)是脅迫機構(gòu)秘書處在保障監(jiān)督問題上為其核潛艇合作背書。

但從法律上看，三國核潛艇合作不能簡單適用于國際原子能機構(gòu)當前的保障監(jiān)督體系。這是因為，一方面，美英澳核潛艇合作造成嚴重核擴散風險，直接違反NPT的目的和宗旨，而NPT是國際原子能機構(gòu)所有全面保障監(jiān)督協(xié)定的母法。另一方面，國際原子能機構(gòu)若直接為三國核潛艇合作實施保障監(jiān)督，恐面臨違反《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》的法律風險。《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》第二條明確規(guī)定“機構(gòu)應盡其所能，確保由其本身、或經(jīng)其請求、或在其監(jiān)督或管制下提供的援助不致用于推進任何軍事目的”，而美英澳核潛艇合作明顯屬于“軍事目的”。

三是在技術(shù)層面，國際原子能機構(gòu)當前的保障監(jiān)督體系不能對三國核潛艇合作進行有效監(jiān)管，無法確保澳不將其中的核材料轉(zhuǎn)用于核武器。一方面，從實際情況看，國際原子能機構(gòu)作為負責和平利用核能活動的政府間國際組織，其現(xiàn)有保障監(jiān)督措施僅在民用核活動方面有實踐經(jīng)驗，例如核材料衡算、封隔監(jiān)視、遠程監(jiān)測、環(huán)境取樣等，對軍用核活動實施保障監(jiān)督尚無先例。鑒于無核武器國家核潛艇相關(guān)保障監(jiān)督問題將對機構(gòu)保障監(jiān)督體系產(chǎn)生深遠影響和重要示范效應，必須由所有國家深入研究討論并形成共識后確立相關(guān)規(guī)則，特別是任何保障監(jiān)督安排及相應核查技術(shù)的科學性、合理性、有效性和可信性都需要認真研究、比較和驗證。另一方面，國際原子能機構(gòu)現(xiàn)行保障監(jiān)督體系無法對美英澳核潛艇合作進行有效監(jiān)管，不能確保澳不發(fā)展核武器。澳雖沒有核材料生產(chǎn)設(shè)施，但擁有較為雄厚的核技術(shù)基礎(chǔ)，并已掌握鈾濃縮技術(shù)，加之機構(gòu)無法對未申報的核材料或核活動進行及時有效探查，澳秘密建造核材料生產(chǎn)和核武器研發(fā)設(shè)施是完全有可能的。

綜上而言，美英澳核潛艇合作使當前國際核不擴散體系面臨著最重大的挑戰(zhàn)，國際社會如何應對這一沖擊是關(guān)乎核領(lǐng)域全球治理的新課題。