2023年3月，在美國、英國和澳大利亞宣布建立“三邊安全伙伴關(guān)系”（AUKUS）并開展核潛艇合作的18個月后，三國領(lǐng)導(dǎo)人齊聚美國加州圣迭戈海軍基地，共同宣布了三國核潛艇合作的最終方案。鑒于三國核潛艇合作造成嚴(yán)重核擴(kuò)散風(fēng)險并引發(fā)負(fù)面連鎖后效，國際社會始終對此高度關(guān)切。而此次方案公布也意味著三國不顧國際社會的批評與反對，執(zhí)意將其合作進(jìn)程推入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段，未來勢必將給核領(lǐng)域全球治理帶來政治、法律、技術(shù)等方面的多重困境。

一是在政治層面，美英澳核潛艇合作挑動陣營對抗、凸顯雙重標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重?fù)p害大國戰(zhàn)略互信，加劇核領(lǐng)域全球治理困境。三國所組建的AUKUS與“四邊機(jī)制”“五眼聯(lián)盟”一脈相承，都服從和服務(wù)于美國主導(dǎo)的“印太戰(zhàn)略”，旨在挑動地區(qū)陣營對立，進(jìn)行地緣零和博弈。美國這種拉幫結(jié)伙炮制盎格魯-撒克遜“小圈子”，集中整合資源向“印太地區(qū)”傾斜，運(yùn)用高新技術(shù)和戰(zhàn)略力量擴(kuò)大其軍事影響力，將自身地緣政治利益置于核不擴(kuò)散義務(wù)之上，將加劇各國的軍事對立和沖突風(fēng)險，嚴(yán)重?fù)p害大國間戰(zhàn)略互信。

美英澳極力推進(jìn)核潛艇合作也充分暴露了三國在防擴(kuò)散問題上的雙重標(biāo)準(zhǔn)和虛偽本質(zhì)。美英口口聲聲要維護(hù)《不擴(kuò)散核武器條約》（NPT），推動伊朗核問題全面協(xié)議對伊核計劃實(shí)施嚴(yán)格限制，但與此同時，卻向澳大利亞這個西方軍事盟國和無核武器國家轉(zhuǎn)讓數(shù)以噸計、豐度超過90%的武器級高濃鈾。這嚴(yán)重沖擊了以NPT為基石的國際核不擴(kuò)散體系，直接損害國際社會推進(jìn)核領(lǐng)域全球治理的努力。

二是在法律層面，美英澳惡意利用NPT未直接約束無核武器國家發(fā)展核潛艇的“漏洞”，強(qiáng)行援引國際原子能機(jī)構(gòu)全面保障監(jiān)督協(xié)議“豁免條款”，將給該機(jī)構(gòu)保障監(jiān)督體系帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

NPT并未直接限制無核武器國家發(fā)展核潛艇，國際原子能機(jī)構(gòu)根據(jù)NPT要求與無核武器國家之間簽訂的全面保障監(jiān)督協(xié)定也沒有就核潛艇反應(yīng)堆中核材料保障監(jiān)督問題做出詳細(xì)規(guī)定，僅在其中第14條規(guī)定當(dāng)事國可對其“不受禁止的軍事活動”中的核材料申請豁免保障監(jiān)督。三國宣稱遵守“最高的防擴(kuò)散標(biāo)準(zhǔn)”，表示將援引全面保障監(jiān)督協(xié)定第14條與機(jī)構(gòu)談簽相關(guān)安排，但鑒于第14條本質(zhì)上屬于保障監(jiān)督的“豁免條款”，三國此舉無異于以保障監(jiān)督之名行豁免核查之實(shí)，其實(shí)質(zhì)是脅迫機(jī)構(gòu)秘書處在保障監(jiān)督問題上為其核潛艇合作背書。

但從法律上看，三國核潛艇合作不能簡單適用于國際原子能機(jī)構(gòu)當(dāng)前的保障監(jiān)督體系。這是因為，一方面，美英澳核潛艇合作造成嚴(yán)重核擴(kuò)散風(fēng)險，直接違反NPT的目的和宗旨，而NPT是國際原子能機(jī)構(gòu)所有全面保障監(jiān)督協(xié)定的母法。另一方面，國際原子能機(jī)構(gòu)若直接為三國核潛艇合作實(shí)施保障監(jiān)督，恐面臨違反《國際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》的法律風(fēng)險。《國際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》第二條明確規(guī)定“機(jī)構(gòu)應(yīng)盡其所能，確保由其本身、或經(jīng)其請求、或在其監(jiān)督或管制下提供的援助不致用于推進(jìn)任何軍事目的”，而美英澳核潛艇合作明顯屬于“軍事目的”。

三是在技術(shù)層面，國際原子能機(jī)構(gòu)當(dāng)前的保障監(jiān)督體系不能對三國核潛艇合作進(jìn)行有效監(jiān)管，無法確保澳不將其中的核材料轉(zhuǎn)用于核武器。一方面，從實(shí)際情況看，國際原子能機(jī)構(gòu)作為負(fù)責(zé)和平利用核能活動的政府間國際組織，其現(xiàn)有保障監(jiān)督措施僅在民用核活動方面有實(shí)踐經(jīng)驗，例如核材料衡算、封隔監(jiān)視、遠(yuǎn)程監(jiān)測、環(huán)境取樣等，對軍用核活動實(shí)施保障監(jiān)督尚無先例。鑒于無核武器國家核潛艇相關(guān)保障監(jiān)督問題將對機(jī)構(gòu)保障監(jiān)督體系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響和重要示范效應(yīng)，必須由所有國家深入研究討論并形成共識后確立相關(guān)規(guī)則，特別是任何保障監(jiān)督安排及相應(yīng)核查技術(shù)的科學(xué)性、合理性、有效性和可信性都需要認(rèn)真研究、比較和驗證。另一方面，國際原子能機(jī)構(gòu)現(xiàn)行保障監(jiān)督體系無法對美英澳核潛艇合作進(jìn)行有效監(jiān)管，不能確保澳不發(fā)展核武器。澳雖沒有核材料生產(chǎn)設(shè)施，但擁有較為雄厚的核技術(shù)基礎(chǔ)，并已掌握鈾濃縮技術(shù)，加之機(jī)構(gòu)無法對未申報的核材料或核活動進(jìn)行及時有效探查，澳秘密建造核材料生產(chǎn)和核武器研發(fā)設(shè)施是完全有可能的。

綜上而言，美英澳核潛艇合作使當(dāng)前國際核不擴(kuò)散體系面臨著最重大的挑戰(zhàn)，國際社會如何應(yīng)對這一沖擊是關(guān)乎核領(lǐng)域全球治理的新課題。