?中核集團(tuán)總法律顧問 李朝暉

制度供給是指制度供給者在一定的制度環(huán)境、技術(shù)條件、利益結(jié)構(gòu)、理性水平、主觀偏好等的約束下，進(jìn)行正式規(guī)則創(chuàng)新和設(shè)立的過程。制度供給是正式規(guī)則的供給。法律制度是指運(yùn)用法律規(guī)范來調(diào)整各種社會關(guān)系時所形成的各種行為規(guī)則，是一個國家或地區(qū)所有法律規(guī)范的總稱，廣義包含法律規(guī)定和政策，狹義僅指法律規(guī)定。法律制度供給則是通過制定憲法及其他法律規(guī)定等，提供基本秩序環(huán)境和制度安排。立法是實(shí)現(xiàn)法律制度供給的重要過程，是法律制度供給和法治化的首要環(huán)節(jié)。

法律制度帶有根本性、穩(wěn)定性和長期性。為了應(yīng)對社會治理日趨增加的復(fù)雜性，人類社會的治理范式經(jīng)過無數(shù)實(shí)驗(yàn)和探索，形成了通過立法強(qiáng)化治理過程以滿足社會發(fā)展的需要這樣的認(rèn)知，達(dá)成需要依靠法律來治理社會的共識。在我國，法律制度集中體現(xiàn)為把黨中央的各項(xiàng)方針政策和決策部署、在實(shí)踐中成熟的經(jīng)驗(yàn)做法、各方形成的共識，通過法定程序凝煉為法律制度，轉(zhuǎn)化為國家意志，通過法律明確價值導(dǎo)向，確認(rèn)治理成果，保障和擴(kuò)大人民群眾的權(quán)益，在法治軌道上發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，做到立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，還要做到重大改革于法有據(jù)。這就意味著通過加強(qiáng)立法，強(qiáng)化法律制度供給，推動高質(zhì)量發(fā)展。

核立法是確認(rèn)和鞏固一個國家核領(lǐng)域科技、經(jīng)濟(jì)及各項(xiàng)成果的基本方式，是規(guī)范和促進(jìn)核事業(yè)和核產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的法律活動，為核強(qiáng)國建設(shè)構(gòu)筑法治基石。

核法律制度供給已不適應(yīng)新時代發(fā)展

黨中央在我國建國后不久，做出了發(fā)展核事業(yè)的重大決策。通過自主發(fā)展，中國核事業(yè)發(fā)展取得了“兩彈一艇”的輝煌。中國核工業(yè)在起步階段的歷史環(huán)境下，基本是通過紅頭文件、采用政策性規(guī)范進(jìn)行管理。

改革開放后，核工業(yè)加強(qiáng)國際合作，技術(shù)上引進(jìn)消化吸收，法律上學(xué)習(xí)參考借鑒，先是等效采用國際原子能機(jī)構(gòu)的安全導(dǎo)則，進(jìn)而逐步開展真正意義上的核領(lǐng)域立法。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對核工業(yè)做出明確指示批示，黨的二十大對全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國進(jìn)行了總的戰(zhàn)略安排，作出的一系列重大部署，為新時代核工業(yè)發(fā)展指明方向。核工業(yè)面臨到2035年要建成核強(qiáng)國的目標(biāo)任務(wù)。

法律是時代發(fā)展的產(chǎn)物，指導(dǎo)實(shí)踐并為實(shí)踐所檢驗(yàn)。如今，中國特色社會主義法治體系已經(jīng)基本建成，全面依法治國向縱深推進(jìn)。在開發(fā)利用原子能的過程中，我國高度重視安全監(jiān)管，先后制定頒布了放射性污染防治法、核安全法等核領(lǐng)域?qū)ｉT性法律，多部行政法規(guī)，一系列管理規(guī)章，加入了核領(lǐng)域多個國際公約，構(gòu)建核領(lǐng)域法律體系，初步提供了核領(lǐng)域的法律制度供給。

應(yīng)該看到，核領(lǐng)域法律供給是強(qiáng)核建設(shè)中的重要法律問題，是其法治化道路上的關(guān)鍵步驟。當(dāng)前核領(lǐng)域存在法律制度供給不足、法律供給體系不完善的問題。其最核心的是缺乏核領(lǐng)域頂層的法律制度，即核領(lǐng)域基本法——原子能法。雖然核工業(yè)部在40年前即提出制定原子能法的建議，但由于種種原因，原子能法一直未能出臺。核領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本法律規(guī)范缺位，因而產(chǎn)業(yè)發(fā)展的諸多原則問題不清晰、不明確，也缺乏法律層面的確認(rèn)、保護(hù)與推動。近十幾年來，我國頒布實(shí)施了一些涉及原子能領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，對促進(jìn)我國原子能事業(yè)的發(fā)展起到了重要作用，但許多立法是根據(jù)急用先立的原則就某一個方面制定的，存在法律效力層級不高、體系不完善、尚存在立法空白等問題，特別是缺乏統(tǒng)領(lǐng)原子能領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，既不利于原子能事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，也不利于樹立我國負(fù)責(zé)任核大國形象。

同時，在核工業(yè)將重心轉(zhuǎn)向以和平利用為主之后，改革開放早期頒布實(shí)施的部分行政法規(guī)時隔30多年仍未修改，立法相對滯后的局面尚未改變。一些重要領(lǐng)域的法律規(guī)范缺失，法律原則模糊，多個政府部門各管一段。為此，需要更強(qiáng)有力的統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)新型舉國體制下的集中統(tǒng)一管理。加上核領(lǐng)域技術(shù)較為復(fù)雜，社會公眾缺乏了解，對安全的擔(dān)憂及鄰避效應(yīng)等導(dǎo)致公眾對涉核項(xiàng)目廠址選擇、廢物處理處置等存有疑慮，核的公眾接受需要法律引導(dǎo)以及相應(yīng)政策跟進(jìn)，對從業(yè)人員、公眾、環(huán)境給予法律層面的進(jìn)一步保護(hù)，對于責(zé)任如何承擔(dān)等缺乏或者單靠效力不強(qiáng)的法規(guī)予以規(guī)范需要進(jìn)一步明確規(guī)定或者提升法律層級。

另外，在生態(tài)文明建設(shè)及低碳能源轉(zhuǎn)型過程中，對作為綠色清潔能源的核電的定位缺乏明確法律規(guī)定?？傊S著核事業(yè)的發(fā)展，作為具有完整產(chǎn)業(yè)鏈、核電總裝機(jī)規(guī)模已躍居全球第二的核大國，核法律制度供給已經(jīng)不適應(yīng)核工業(yè)發(fā)展特別是進(jìn)入新時代以后高質(zhì)量發(fā)展的需要。

高質(zhì)量核法律制度供給任務(wù)迫切

新的情境和利益訴求需要新的法律供給。強(qiáng)化核強(qiáng)國建設(shè)的法律制度供給，推進(jìn)核事業(yè)昌盛和法治建設(shè)的相輔相成，成為法治中國建設(shè)的重要任務(wù)和核強(qiáng)國建設(shè)的必然要求。核法律制度供給不論采取何種法律形態(tài)，抑或是運(yùn)用何種法律規(guī)則和政策，其目的是服務(wù)核強(qiáng)國建設(shè)大局，弘揚(yáng)“兩彈一星”精神、傳承核工業(yè)精神，有效解決制約核事業(yè)傳承發(fā)展的短板和問題，促進(jìn)核事業(yè)與生態(tài)環(huán)境平衡發(fā)展，以高科技滿足人民群眾日益增長的需求，為加強(qiáng)核法治建設(shè)、厚植全面依法治國、鑄就核事業(yè)新輝煌提供有力法治保障。

高質(zhì)量核法律制度供給成為新時代法治建設(shè)的迫切任務(wù)。十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃和今年全國人大立法計(jì)劃對核領(lǐng)域?qū)ｉT立法作出相關(guān)安排，明確制定原子能法、能源法等立法任務(wù)，按下核領(lǐng)域法治建設(shè)的快進(jìn)鍵。依靠科學(xué)立法、民主立法、依法立法機(jī)制，分步驟、有層次加快完善科學(xué)完備、協(xié)同高效、反映核行業(yè)發(fā)展規(guī)律、有利于核事業(yè)發(fā)展的核法律制度，使核立法更好體現(xiàn)中國特色、具有中國氣派、解決中國問題，加快核領(lǐng)域法治建設(shè)從政策管理向依法治理的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)良法善治。

加強(qiáng)核領(lǐng)域法律制度供給

加強(qiáng)核領(lǐng)域法律制度供給應(yīng)當(dāng)把握的原則：

一是在立法中旗幟鮮明講政治。要堅(jiān)定不移堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)憲法精神，貫徹總體國家安全觀，服務(wù)國家戰(zhàn)略，高度關(guān)注核事業(yè)發(fā)展的法治保障問題。習(xí)近平總書記明確指出，要完善核法律體系，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，確保核事業(yè)安全有序發(fā)展。這是核立法應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起的歷史使命和法治責(zé)任。新征程上，要堅(jiān)持把深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想作為核法律制度供給的綱和魂，以良法凝聚富國強(qiáng)核的共同信念，以善治引領(lǐng)，推動、保障核事業(yè)繁榮發(fā)展，讓核事業(yè)繁榮發(fā)展和法治進(jìn)步在中國式現(xiàn)代化中良性互動，為增強(qiáng)中華民族國家安全、建設(shè)核工業(yè)強(qiáng)國提供堅(jiān)實(shí)法治支撐。

二是加強(qiáng)制度供給與提高立法質(zhì)量的協(xié)同，增強(qiáng)核立法的針對性和有效性。圍繞破解核領(lǐng)域治理中的突出問題，堅(jiān)持立法與改革決策相統(tǒng)一。專門性核立法至少應(yīng)包括放射性礦產(chǎn)資源、核材料（燃料）、核電站及其他核設(shè)施管理、放射性廢物管理等全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)業(yè)促進(jìn)和輻射防護(hù)管理、核應(yīng)急與事故損害賠償以及科技創(chuàng)新和核技術(shù)應(yīng)用、運(yùn)輸與貿(mào)易等法律制度，聚焦點(diǎn)在于如何平衡發(fā)展與安全、運(yùn)用現(xiàn)代科技與保護(hù)生態(tài)、享受科技成果與維護(hù)公眾有關(guān)權(quán)益等核領(lǐng)域社會關(guān)系，搭建起適應(yīng)現(xiàn)代化要求、符合核行業(yè)發(fā)展規(guī)律的“四梁八柱”基本準(zhǔn)則，保障核強(qiáng)國戰(zhàn)略任務(wù)的有效實(shí)施。

三是要把以人民為中心作為重要關(guān)注點(diǎn)。重視公眾健康、核安全與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，立法力求實(shí)效。扎實(shí)做好草案向社會公開征求意見工作，召開有各方專家參加的立法聽證會，進(jìn)一步完善各方提出立法建議機(jī)制。扎實(shí)推進(jìn)科學(xué)立法民主立法依法立法，不斷提高立法質(zhì)量，優(yōu)化制度供給。

核領(lǐng)域法律供給要符合新時代強(qiáng)核強(qiáng)國建設(shè)對法律的需求，有重點(diǎn)、分層次地展開。

首先，制定原子能法是核領(lǐng)域法律供給的重中之重。為此，需要統(tǒng)籌立法資源與立法需求、立法效率與立法質(zhì)量，努力在優(yōu)化重點(diǎn)法律制度供給上下更大功夫，在核心制度和關(guān)鍵條款上深研究，在立法精細(xì)化上下功夫，努力使法律規(guī)定可執(zhí)行、易操作、真管用。

結(jié)合黨的十八大以來確立的核工業(yè)的發(fā)展方針、戰(zhàn)略規(guī)劃、行動路線，對核工業(yè)的重要指示批示，原子能法要反映行業(yè)狀況，有利于整體布局、綜合性能。針對行業(yè)反映強(qiáng)烈的閉式循環(huán)、核電與燃料管理、鈾資源保障、科研促進(jìn)、核技術(shù)應(yīng)用以及國際合作、安全保障等熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，在立法中予以充分體現(xiàn)，作出科學(xué)合理的規(guī)定。反映核工業(yè)發(fā)展的規(guī)律與狀態(tài)，把保障國家安全、促進(jìn)科技創(chuàng)新融入原子能法制定全過程各方面，推進(jìn)核事業(yè)創(chuàng)新性發(fā)展，使核立法的價值導(dǎo)向更加鮮明，依法推動核領(lǐng)域各項(xiàng)活動，營造以法律方式推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好法治環(huán)境。

其次，全面清理并修訂舊的法律規(guī)定，對落后于實(shí)踐或不合時宜的內(nèi)容予以廢除，完善相關(guān)法律法規(guī)。核立法工作涉及方方面面，不可能一部法律包打天下。為此，要注重不同層面的制度規(guī)范供給。把握上位法與下位法、法律與法規(guī)之間關(guān)系，聯(lián)通多部門立法，使核立法中各項(xiàng)重要制度更加協(xié)同、整體效果更加凸顯。在梳理構(gòu)建核法律體系框架的同時，合理安排立法計(jì)劃，加強(qiáng)在重點(diǎn)領(lǐng)域制定法律，堅(jiān)持“急用先行”、成熟一部推出一部。開展對核材料管制條例等的修訂工作，核電管理?xiàng)l例、乏燃料管理?xiàng)l例、核安保條例等的起草工作。與此同時，繼續(xù)開展核損害賠償法、放射性廢物管理法的研究、論證工作。要及時完善與核法律相配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章，規(guī)范和改進(jìn)核執(zhí)法工作，切實(shí)把核法律制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

另外，核領(lǐng)域法律制度供給在立足我國核領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀的同時，要兼顧前瞻性考量及積極參與國際治理的需要。核領(lǐng)域法律制度同時受到目前現(xiàn)有法律規(guī)范、國際規(guī)則等諸多因素的制約。為此，要配合“走出去”及“一帶一路”倡議，積極參加核領(lǐng)域國際公約的修改制定，加強(qiáng)與重點(diǎn)國家的締約規(guī)劃，參與并引領(lǐng)新技術(shù)、新領(lǐng)域規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的制定。這是中國參與全球治理的需要，是中國現(xiàn)代化治理能力在核領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是中國擴(kuò)大國際規(guī)則制定話語權(quán)的力證。

最終，要形成以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以民法典、礦產(chǎn)資源法、產(chǎn)品質(zhì)量法、環(huán)境保護(hù)法等為基礎(chǔ)，由原子能法牽頭，核安全法、放射性廢物管理法、核損害賠償法等專門性核立法為主干，涉及放射性礦產(chǎn)、核材料、核設(shè)施、核運(yùn)輸、后處理、貿(mào)易與進(jìn)出口、核應(yīng)急、核安保等橫聯(lián)多領(lǐng)域、縱貫多層次法律規(guī)范為支撐的核法律制度體系。由此也標(biāo)志著核領(lǐng)域治理現(xiàn)代化的成熟定型。強(qiáng)核法治機(jī)制作為全面依法治國中重要的組成部分，也會隨著法治的夯基固本而奔涌向前。新的核法律制度供給將推動核強(qiáng)國建設(shè)不斷深化，通過新時代以來核立法和法律實(shí)施的過程，使得核法治建設(shè)與核事業(yè)繁榮發(fā)展相互促進(jìn)、相得益彰。

來源｜《中國核工業(yè)》雜志 2024年第7期

編輯｜周   穎

審校｜連   敏